Van Onzekerheid naar Regie: Communicatie en Participatie bij Vluchtelingenopvang
Onlangs berichtte minister Faber in een brief aan de Tweede Kamer over het verwachte tekort van 19.000 bedden voor asielzoekers per 2026. Zelfs als gemeenten alle 96.000 opvangplekken realiseren die volgens de spreidingswet zijn opgelegd. Ondertussen hebben gemeenten wel te maken met de huisvesting en opvang van vluchtelingen en met hevige tegenstanders. Zo werden een aantal raadsleden in Montferland gisteren bekogeld met vuurwerk omdat zij een vergadering hielden over asielopvang meldde de NOS.
Spreidingswet of niet, veel gemeente voelen én nemen hun verantwoordelijkheid in de opvang en huisvesting van vluchtelingen en asielzoekers. In een tijd waarin polarisatie hoogtij viert, is dat op z’n zachtst gezegd een uitdaging. Want hoe betrek je omwonenden? Hoe bouw je vertrouwen op? En hoe houd je als gemeente de regie? Meer dan ooit zijn participatie en communicatie de kritische succesfactoren.
Als je als gemeente de zoektocht naar opvanglocaties doorzet is het eigenlijk geen optie om inwoners niet te informeren of te betrekken. Maar of je die uitdaging omvormt naar een succes, daar heb je als gemeente wél een keuze in. Bij Maatschap voor Communicatie hebben we al veel gemeenten geholpen om via goede gesprekken draagvlak te creëren voor opvanglocaties. In dit whitepaper delen we onze kennis en inzichten, van slimme strategieën tot praktische tips. Als strategisch adviesbureau dat zich specialiseert in communicatie en participatie rondom schurende thema’s hebben wij lessen getrokken uit de verschillende projecten rondom de opvang van asielzoekers, en geleerd welke communicatie- en participatieaanpak wanneer het best werkt.
Het opvangbeleid in een notendop
Als er één wet is die gemeenten de afgelopen tijd van het kastje naar de muur heeft gestuurd, is het wel de spreidingswet. Begin 2024 leek deze wet kansloos in de Eerste Kamer, maar hij werd toch aangenomen, mede door de oproep van lokale bestuurders. Een paar maanden later, toen gemeenten al volop bezig waren met de uitvoering, leek de wet weer van tafel te gaan. De Minister van Asiel en Migratie kwam hier wéér op terug en gaf aan dat de wet toch nog een paar jaar zou blijven gelden. Inmiddels is weer besloten om de spreidingswet versneld te schrappen, zonder dat er een goed alternatief is. De VNG sprak van potentiële chaos en negatieve gevolgen.
Gemeenten kiezen er te midden van dit wispelturige beleid vaak voor om vast te houden aan een eigen lijn. Van ‘We wachten het nieuwe beleid af’, tot ‘We gaan door want de wet is nu nog de wet, en de vraag naar opvangplekken verdwijnt ook niet zo maar’ en ‘We gaan door want we geloven in de aanpak van de spreidingswet.’
Voor gemeenten die doorgaan met het zoeken naar locaties is de grootste uitdaging hoe ze inwoners hierbij kunnen betrekken. De tegenstrijdigheid tussen het aanwijzen van opvanglocaties en de politieke wens om de wet af te schaffen zorgt voor verwarring en onbegrip. Hoe leg je als gemeente uit waarom je toch doorgaat? En hoe betrek je inwoners bij zo’n lastig proces en moet je dat in dit gepolariseerde debat rondom migratie nog wel willen?
Lessen uit de praktijk
Als Maatschap hebben we veel gemeenten mogen ondersteunen bij de communicatie en participatie rond opvanglocaties voor asielzoekers. In West Betuwe hebben we via een participatietraject de randvoorwaarden voor opvanglocaties vastgesteld, met behulp van een kwantitatieve enquête en verdiepende dialoogsessies. In Leusden voerden we gesprekken in een kleinere groep over de opvang van minderjarige asielzoekers. Voor Midden-Delfland ontwikkelden we een traject om randvoorwaarden op te halen voor het eventueel plaatsen van een AZC, en in Neder-Betuwe hebben we met inwoners gesproken over mogelijke opvanglocaties en hun betrokkenheid bij de voor- en nadelen van deze locaties.
Uit de praktijk hebben wij lessen getrokken over welke communicatie- en participatieaanpak wanneer, het beste werkt. Er zijn verschillende smaken van communicatie en participatie waar je als gemeente voor kan kiezen. Hoe je die kan inzetten (voor beter beleid) en verbinding met je inwoners én welke vorm past bij jouw gemeente, gaan we verder op in.
Geen standaard oplossing
Bij het reflecteren op de verschillende benaderingen sprong er niet één duidelijke aanpak uit. Participatie wordt door Gemeenten vaak gezien als een manier om beleid te verrijken en de verbinding met inwoners te versterken. Uit onze ervaring blijkt dat innige participatie rondom de spreidingswet niet altijd de meest effectieve aanpak is. Soms kan een besluit alsnog als een verrassing komen, ondanks de voorafgaande betrokkenheid van inwoners.
In plaats van zoeken naar een eenduidig juiste of foute aanpak die alle problemen uit de weg ruimt, is het veel belangrijker dat gemeenten onder ogen zien dan ze een beslissing gaan nemen over een gevoelig onderwerp. Dat betekent dat het vrijwel onmogelijk is om iedereen tevreden te stellen. Vanuit dat uitgangspunt kan je vervolgens met een contextgevoelige en zorgvuldig aanpak komen voordat je mensen gaat betrekken bij zo’n gevoelig vraagstuk.
Participeren versus informeren
Ondanks dat wij niet een one-size-fits-all oplossing zien, herkennen wij wel breed genomen twee sporen die je als gemeente kan volgen. 1) Een participatieve benadering waarbij je als gemeente inwoners bij het proces betrekt en hun input meeneemt bij besluiten en 2) Een voornamelijk informerende benadering waarbij gemeente besluiten zelf nemen en naar inwoners communiceren over de uiteindelijke keuzes en uitvoering.
De afweging tussen de twee sporen is simpel. De eerste participatieve benadering kan leiden tot waardevolle input voor beter beleid, begrip en acceptatie van het uiteindelijke besluit. Ook kan dit spanning rondom het onderwerp wegnemen en het begrip van verschillende perspectieven vergroten dankzij betekenisvolle gesprekken tussen inwoners. Het risico van deze aanpak is dat wanneer inwoners ervaren dat er geen recht wordt gedaan aan hun input, het kan leiden tot wantrouwen. Dan ervaren zij vaak dat de gemeente al lang een besluit heeft genomen en uit is op “gekweekt” draagvlak.
Het voornaamste voordeel van de informerende benadering is dat deze daadkrachtig is en duidelijkheid biedt aan de bewoner. Deze aanpak kan inwoners helpen om te begrijpen waarom bepaalde besluiten zijn genomen, ook al hebben ze daar mogelijk niet mee ingestemd. Het risico dat inwoners zich bedrogen voelen is kleiner, met de aantekening dat dit inhoudelijke weerstand tegen bepaald beleid niet gelijk wegneemt. Deze aanpak lijkt simpeler, maar hiermee mis je tegelijkertijd veel van de voordelen die de participatieve aanpak biedt; bijvoorbeeld het ontdekken van onverwachte inzichten die kunnen helpen om een beter gedragen plan te ontwikkelen. Of meer begrip voor hoe beleid tot stand komt.
Hoe moet je als gemeente kiezen?
Om er achter te komen welke aanpak past, moeten gemeenten nagaan of ze aan een aantal basisvoorwaarden voldoen voor participatie, maar ook stilstaan bij wat participatie hen potentieel oplevert. De centrale basisvoorwaarde van een participatietraject is de keuzevrijheid van een gemeente. Hoe ver ben je als gemeente al met het besluitvormingsproces? Zijn er bijvoorbeeld al concrete locaties geselecteerd? Sluiten budgettaire kaders bepaalde locaties eigenlijk al uit? Als inwoners het idee hebben dat hun inbreng niet serieus wordt genomen en de keuze al vaststaat, kan dit leiden tot frustratie en wantrouwen. Dan heeft het weinig zin om inwoners te betrekken in een dialoog.
Als je als gemeente genoeg keuzevrijheid hebt, bedenk dan goed wat participatie je oplevert. Tegen de intuïtie in hebben gemeenten waar de discussie erg gepolariseerd is, veel baat bij participatie. Participatie is bij uitstek een middel dat interessante resultaten oplevert wanneer er meerdere meningen en zelfs hevige tegenstand of weerstand is. In een open gesprek krijgen mensen het gevoel dat er eindelijk écht naar hen wordt geluisterd. De dialoog krijgt daardoor meerwaarde. Als iedereen opvang een geweldig idee vindt, zijn gesprekken minder boeiend en leveren ze minder op.
Tot slot moet je als gemeente ook meenemen wat de keuze om wel of niet te participeren op zichzelf kan doen met de gemeenschap. In kleine gemeenschappen waar inwoners elkaar vaak ontmoeten kan de keuze om niet te participeren een eigen dynamiek krijgen, wat weer tot onrust kan leiden. Als je die keuze maakt, moet je goed aandacht besteden aan de communicatie zodat je kan uitleggen waarom je inwoners niet betrokken hebt. In contrast hiermee staan grotere stedelijke gebieden, waar het bestuur zich vaker een meer afstandelijke aanpak kan veroorloven.
Succesfactoren voor beide sporen
Als je dan voor een spoor kiest, hoe moet je die als gemeente dan vormgeven? Hoe maak je dat tot een succes? Allereerst zijn er een aantal succesfactoren die voor beide sporen opgaan. Het is belangrijk dat het college stevig achter de keuze staat. Eenduidige communicatie daarover is daarbij essentieel. In gemeenten waar het politieke draagvlak verdeeld is of waar inwoners kritisch zijn, gaat dit dubbel op. Een weinig legitieme uitleg of ruis op de lijn kunnen weerstand vleugels geven.
Het is aangeraden om als gemeente een externe partij in te schakelen wanneer er direct contact met de burger bij komt kijken, zowel bij een informerende als bij een participatieve aanpak. Hoe gevoeliger het onderwerp, hoe belangrijk het is dat een gespreksleider als onafhankelijk wordt gezien. En de gemeente als betrokken partij kan minder neutraal overkomen. Verder is gesprekken in goede banen leiden of een kloppend verhaal neerzetten in een gepolariseerde situatie, een specialisme dat niet iedere gemeente in huis heeft. Ook is het verstandig dat wethouders en projectleiders aanwezig zijn om besluiten toe te lichten. Hun ervaring met het dossier draagt bij aan een beter overzicht van het complexe proces, wat de duidelijkheid en transparantie ten goede komt.
Pak wantrouwen aan met een passende participatie aanpak
Kies je voor een participatieve aanpak? Zorg er dan voor dat openheid en transparantie in je aanpak centraal staan. Ook dit geldt dubbel in gemeenten met een kritische bevolking. Wantrouwen is namelijk het grootste risico dat succes voor participatie in de weg staat. Vanuit ons perspectief volgen succesvolle dialogen dit ritme: divergentie – convergentie – divergentie. Het uitgangspunt is dat we eerst moeten divergeren (individuele gevoelens en meningen direct een plek geven), voordat we convergeren (een gesprek voeren over mogelijke perspectieven) en tot slot weer kunnen divergeren (bijvoorbeeld het verzamelen van individuele aanbevelingen).
Praktisch gezien betekent dit dat je participatiebijeenkomsten grondig voorbereidt om het proces soepel te laten verlopen. Stem de aanpak goed af met eventuele externe partijen, passend naar de specifieke situatie van de gemeente. Je begint de bijeenkomst met een plenaire sessie waarin mensen hun emoties kunnen uiten en waarin je duidelijkheid geeft over het onderwerp. Zo haal je de druk van het onderwerp af en stel je mensen op hun gemak om zich uit te spreken. Dat creëert ruimte om daarna in kleinere groepen de diepte in te kunnen gaan om verschillende perspectieven te verkennen die je vervolgens weer terugkoppelt. Een goede gespreksleider die de druk wegneemt en zorgt dat iedereen de ruimte krijgt om te spreken is hierbij essentieel.
Wees transparant over hoe de resultaten ingezet worden. Participatie mag niet losstaan van het bestuurlijke proces; leg in een vroeg stadium uit hoe de uitkomsten van participatie meegenomen worden in de besluitvorming. Beheer verwachtingen goed, vooral wanneer er meerdere factoren, zoals politieke voorkeuren, invloed hebben op de uiteindelijke beslissing. Door deze aspecten duidelijk te communiceren, kun je het begrip en de acceptatie van de genomen besluiten vergroten.
Goed informeren om vertrouwen op te bouwen
Kies je de informerende aanpak? Ook dan geldt: wees open en eerlijk. Probeer niet te sussen over de plannen of om de situatie heen te dansen. Inwoners prikken daar vaak doorheen, wat weerstand en wantrouwen verder kunnen aanwakkeren. Andersom kan een eerlijke boodschap, mits die goed afgestemd wordt op lokale gevoeligheden, vertrouwen wekken.
Als gemeente werkt het vaak goed om de reden dat je zoekt naar opvanglocaties centraal te stellen. Doe je dit vanuit plichtsbesef, of vooral vanuit een intrinsiek gevoel om bij te dragen aan opvang? Sommige gemeenten kiezen ervoor om locaties als “voorgenomen” te presenteren totdat er een definitief besluit is over de spreidingswet. Blijf eerlijk en transparant over deze strategieën, en laat zien hoe de besluitvorming verloopt. Zo zorg je ervoor dat je verhaal uitlegbaar blijft, en kunnen inwoners het beter volgen als de situatie verandert.
Conclusie
In dit Whitepaper hebben we belicht welke rol communicatie en participatie kunnen spelen om de uitdagingen rondom asielopvang het hoofd te bieden. De keuze voor een participatieve of informerende aanpak hangt nauw samen met de context van de gemeente, de mate van keuzevrijheid in het beleid, en de gevoeligheid van het onderwerp. Participatie biedt vaak een waardevolle toevoeging, zeker in gemeenten waar verschillende meningen uiteenlopen; het versterkt de verbinding tussen bestuur en inwoners. Daarentegen kan een meer informerende aanpak in sommige situaties juist zorgen voor meer daadkracht en duidelijkheid, en de kans verkleinen dat inwoners teleurgesteld raken, zeker als er eigenlijk geen ruimte is voor inspraak in besluitvorming.
Cruciaal is dat gemeenten, ongeacht hun gekozen benadering, hun aanpak zorgvuldig afstemmen op lokale gevoeligheden en transparant blijven over de overwegingen en beslissingen. Met een participatieve aanpak die inwoners de ruimte geeft om hun standpunten te uiten, hebben gemeenten de kans om een vaak gepolariseerd debat om te zetten in een constructief dialoog. Eerlijke communicatie, goed afgestemd op lokale gevoeligheden, wekt vertrouwen en zorgt ervoor dat je verhaal uitlegbaar blijft, zelfs bij veranderingen in beleid. Door deze aspecten zorgvuldig af te wegen en toe te passen, kunnen gemeenten ondanks de onzekerheid rondom het opvangbeleid een betekenisvolle verbinding met hun inwoners realiseren en een solide basis leggen voor toekomstig beleid.
Ongeacht het onzekere beleid, kan je als gemeente wél de regie pakken op de relatie met je inwoners. Wederzijds begrip komt niet uit de lucht vallen, maar is wel iets waar je in kan investeren. Met de juiste kennis en kunde is dividend op zo’n investering vaker binnen handbereik dan gedacht.
